Federalisme fiscal: mites i llegendes

Mentre alguns a corre-cuita treuen la pols als manuals de ciència política per a recuperar conceptes i propostes relacionades amb federalismes, asimetries i confederalismes, hi ha d’altres que afronten la situació catalana des d’una perspectiva estrictament econòmica i justifiquen l’status-quo del dèficit fiscal actual (vull pensar que amb la millor de les intencions) com quelcom inevitable i que és el resultat indefugible de l’articulació d’un Estat descentralitzat.

M’entristeix però que alguns d’aquests apòstols del millor impossible siguin uns nouvinguts (tal vegada oportunistes?) a un món de les hisendes territorials, on les universitats catalanes tenen alguns dels experts més reconeguts a nivell internacional.

Honestament, retrobar el tema del dèficit fiscal provoca una certa mandra ja que hi ha nombrosos estudis acadèmics que evidencien quina és la realitat espanyola, la comparen amb altres economies descentralitzades i n'extreuen conclusions que difícilment poden ser rebatudes des del rigor científic.

Us explico una petita anècdota personal: el meu primer article a un mitjà de comunicació escrita es va publicar el 12 de desembre de 1991 sota el títol de “Un nou finançament” i tractava precisament dels problemes associats a un sistema de finançament autonòmic clarament deficient. El pas dels anys ens va confirmant que no hi ha més cec que el qui no vol veure i que a molts els hi ha anat la mar bé fer el ronso tot aquest temps.

Quan parlem de federalisme fiscal no fem més que reconèixer que les tres funcions essencials del sector públic (assignativa, redistributiva i estabilitzadora) s'exerceixen de forma més eficaç mitjançant una organització descentralitzada de l’Estat. És tan evident que, a la pràctica, la major part de la població mundial viu en estats que no són unitaris des de la perspectiva de la hisenda pública. És a dir, on el poder polític no es concentra exclusivament en el govern central.

Dit això, encara avui hi ha molts malentesos sobre el que representa el federalisme fiscal. Només voldria apuntar algunes primeres impressions sobre el llegit i escoltat aquests darrers dies:

1. L’aplicació d’una hisenda descentralitzada té com a conseqüència directa la presència de fluxos interterritorials que tenen un efecte redistributiu de la renda entre els territoris donant lloc, si el sistema està ben construït, a un procés de solidaritat interterritorial. Així és a tots els països amb vocació federal i aquest no és, en cap cas, el problema.

2. Aquests fluxos de solidaritat es corresponen amb l’existència de diferències en els nivells de renda per habitant que hi ha al territori i obeeixen a la necessitat de garantir un tracte equitatiu entre les persones. Aquesta equitat té una dimensió “horitzontal”, que fa referència a la igualtat d’oportunitats i d'accés als serveis públics. És a dir, a la voluntat de garantir una provisió similar de serveis públics per a tota la població, amb independència del seu nivell de renda i, per tant, sense que alguns hagin de fer un major esforç fiscal. Però també té una dimensió “vertical” que sovint s’oblida. En aquest cas, es fa referència a la necessitat de saber tractar diferent als que són i tenen necessitats diferents. Si aquests objectius no s’atenen degudament, el sistema redistributiu genera distorsions.

3. El problema de base en l’estructuració de les hisendes territorials a Espanya és la magnitud existent en les diferències de renda per habitant. És tan gran la desigualtat en la distribució regional de la renda per habitant a Espanya que les polítiques de solidaritat interterritorial, per més generoses que siguin, no impedeixen la percepció d’una economia que es desenvolupa a diferents velocitats. Això té molt a veure amb la feblesa del model econòmic imperant i amb la ineficàcia de les polítiques estratègiques de desenvolupament regional. I com que aquestes desigualtats continuen després de molts anys de polítiques redistributives, també té a veure amb la ineficàcia d’aquestes polítiques.

4. La desigualtat en les rendes no s’esmena perquè la política regional espanyola dona garsa per perdiu, tractant d’inventar allò que ja està inventat. Els dèficits fiscals d’algunes comunitats són desproporcionats perquè s’incompleixen els principis bàsics d’una estructuració correcta de les hisendes territorials. Hi ha consens acadèmic sobre els objectius a assolir per un sistema basat en el federalisme fiscal:  que sigui equitatiu i no discriminatori, que garanteixi la suficiència financera, que permeti autonomia financera i de gestió i que doti de corresponsabilitat fiscal als diferents nivells de l'administració. A la pràctica, no s’han tingut en consideració les experiències prèvies de les economies federals existents i s’han ignorat les seves bones pràctiques a l’hora de determinar la contribució a la solidaritat i l’assignació de recursos i inversions. D’aquesta manera, mentre que les comunitats aporten segons la seva capacitat econòmica (com així ha de ser) no reben recursos, serveis i inversions d’acord amb les seves necessitats, tal i com dicten les normes de bon govern. Mentre arreu del món l’indicador bàsic de necessitats és la distribució de la població en el territori (corregida per aspectes que incideixen en el cost dels serveis públics com poden ser, per exemple, la insularitat o la densitat urbana), ni la valoració dels costos de les competències transferides ni encara menys les inversions en infraestructures es distribueixen a Espanya en base a aquests criteris objectius basats en l’eficiència econòmica i l'equitat social sinó d’acord amb altres criteris que són poc transparents i encara menys fàcilment objectivables.

5. El greuge empitjora quan, a més, dues de les comunitats més riques gaudeixen d’un règim específic que no les compromet a contribuir a les polítiques de solidaritat interterritorial. Són les que es beneficien del règims foral. Com a resultat, les comunitats amb més renda del règim comú fan un sobre-esforç en la seva contribució al fons de solidaritat. 

6. I el disseny deficient de la política regional embolica encara més la troca perquè no estableix ni objectius ni limitacions a la redistribució ni tampoc no rendeix comptes dels seus resultats. Així, s’arriba a l’absurd econòmic i la immoralitat social de que, un cop descomptat l’efecte dels impostos pagats i els subsidis i subvencions rebudes, el nivell de renda disponible per les famílies d'algunes comunitats de renda elevada està per sota de la renda disponible per les famílies que viuen a altres comunitats amb menor capacitat econòmica. Es trenca doncs el principi d’ordinalitat: els qui reben subsidi estan per davant i gaudeixen de millor provisió de serveis que els qui aporten recursos al fons de solidaritat. La distorsió més greu és quan comprovem que comunitats amb renda per càpita molt inferior a la mitjana espanyola estan per sobre d’aquesta mitjana després de l’acció redistributiva mentre que algunes de les comunitats riques acaben estant per sota. Tot un exemple de greuge comparatiu!

7. El resultat final és l’aparició de dèficits fiscals persistents i descontrolats en les comunitats que no es poden beneficiar de les inversions associades a la capitalitat (com Madrid) sinó que depenen de la discrecionalitat política del govern central, el que trenca un principi bàsic del federalisme fiscal: la recerca de la major rendibilitat econòmica i social en l’acció del sector públic. S’obre la porta doncs a la vella tradició de l’amiguisme i el clientelisme polític (la política del peix al cove, en versió catalana). Una bona mostra de l'absència d'un criteri d’assignació directa és que a Espanya les comunitats amb major renda ni són les que aporten més a la solidaritat ni les que pateixen majors dèficits fiscals. I a l’inrevés: tampoc no són pas les més pobres les que tenen els majors superàvits fiscals.

8. Però si la política espanyola no té ni cap ni peus des de la perspectiva del federalisme fiscal, Catalunya pateix el risc de perdre definitivament bous i esquelles quan pensem, a més, en el disseny inadequat de la unió monetària europea. Així, mentre que alegrement renunciem a l’autonomia de la política econòmica i abandonem monedes i gestió de la política monetària no centralitzem la política de redistribució territorial, de manera que mentre Catalunya pateix un fort dèficit fiscal amb l’administració central espanyola, altres regions i comunitats europees amb nivells de renda similar al català es beneficien de superàvits fiscals amb les seves administracions centrals. Tot un contrasentit i una greu distorsió en una eurozona que alguns voldríem que esdevingués una autèntica unió econòmica.

9. De fet, les anàlisis comparades internacionals no resisteixen comparació.  Alemanya limita la contribució dels estats a la solidaritat, Suïssa i Canadà es preocupen de l’equitat vertical en el càlcul de les aportacions dels cantons o províncies més rics al fons d’anivellament i la major part dels països respecten el principi d’ordinalitat (tret d’alguns territoris que són objecte de polítiques específiques de promoció).

10. Finalment, la comparació directa amb els Estats Units és esbiaixada i clarament desenfocada. D’una banda, perquè el govern federal no té com a objectiu la redistribució de renda entre estats i, de fet, no existeix cap sistema federal amb subvencions d’anivellament fiscal entre els estats de la unió. No hi ha pas relació directa doncs entre nivells de renda estatals i  saldos fiscals. La comparació amb Catalunya perd el seu sentit. De l’altra, perquè, tot i que el mètode de càlcul de les xifres dels saldos fiscals són diferents, les aproximacions fetes per homogeneïtzar les dades ens indiquen que el dèficit català és molt superior. A més, sovint s’obliden les diferències rellevants existents en l’autonomia tributària i de gestió entre les dues economies. Per exemple, que les contribucions estatals al govern federal es poden suspendre temporalment en èpoques de crisi a l’economia estatal o bé que el grau d’autonomia tributària dels governs estatals és molt superior al del govern català. També s’ignora que les transferències federals als estats són específiques i se centren en els àmbits relacionats amb la sanitat, l’educació i els serveis socials però que no es distribueixen d’acord amb el nivell de renda dels estats sinó d'acord amb les necessitats, de manera que aquestes transferències no es preocupen de compensar diferències interterritorials sinó que sobretot ajuden a reduir diferències en la distribució de la renda entre les persones, amb independència d'on visquin.

Difícilment s'avançarà en el federalisme polític si avui encara està per endreçar l'organització de les hisendes territorials. Per a saber-ne més, us recomano consultar les magnífiques publicacions dels investigadors de l’Institut d’Economia de Barcelona: Federalisme_Fiscal.